公路是國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源和基礎(chǔ)設(shè)施，是附著于土地之上為公眾出行所需并為社會(huì)提供公共服務(wù)功能的構(gòu)筑物。在世界范圍內(nèi)，公路與政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、民生有著密不可分的關(guān)系，公路已經(jīng)成為影響人類生存與發(fā)展的重要因素。

　　我國(guó)公路分為以高速公路為主的收費(fèi)公路和以普通公路為主的非收費(fèi)公路。其中占總里程98%的非收費(fèi)公路，其建設(shè)和維護(hù)資金來(lái)自國(guó)家財(cái)政，屬于公有性質(zhì)；占總里程2%的收費(fèi)公路由政府、企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)融資建設(shè)，收費(fèi)公路作為行政特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品在經(jīng)營(yíng)期特許范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)具有商品屬性，其余屬于公有性質(zhì)。因此，公路工程作為物質(zhì)存在具有公共性、社會(huì)性、商品性和服務(wù)性等屬性。

　　探索公路工程的管理方法必須清晰管理內(nèi)容及基本概念。收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)期是指項(xiàng)目獲得特許經(jīng)營(yíng)許可到收費(fèi)期滿所需的時(shí)間，包括公路的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期。一般而言，建設(shè)期是指建設(shè)項(xiàng)目資金正式投入（一般指銀行放款）到建成投產(chǎn)所需的時(shí)間，從建設(shè)期開(kāi)始項(xiàng)目計(jì)算建設(shè)期財(cái)務(wù)費(fèi)用并列入工程動(dòng)態(tài)投資；從獲得經(jīng)營(yíng)許可到項(xiàng)目融資開(kāi)始稱為建設(shè)前期；從項(xiàng)目建成投產(chǎn)到竣工驗(yàn)收完成稱為建設(shè)后期。建設(shè)管理指收費(fèi)公路建設(shè)前期的規(guī)劃、許可和建設(shè)期的設(shè)計(jì)、融資、征地、施工管理及建設(shè)后期的結(jié)算、驗(yàn)收等業(yè)務(wù)管理。項(xiàng)目建設(shè)工期指項(xiàng)目永久性工程開(kāi)工到交工驗(yàn)收交付使用所需的時(shí)間。運(yùn)營(yíng)期指項(xiàng)目通車收費(fèi)到收費(fèi)期滿所需的時(shí)間。運(yùn)營(yíng)管理指收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)期路產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、路產(chǎn)養(yǎng)護(hù)、路產(chǎn)維權(quán)及運(yùn)營(yíng)安全、運(yùn)營(yíng)成本、運(yùn)營(yíng)績(jī)效等業(yè)務(wù)管理（公路運(yùn)營(yíng)管理另文研究）。

　　我國(guó)公路發(fā)展的四個(gè)規(guī)劃

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公路工程隨著投融資體制不斷改革與完善、建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制和建設(shè)監(jiān)理制的推行，得到前所未有的高速度發(fā)展。1981年，原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和交通部印發(fā)的《國(guó)家干線公路網(wǎng)（試行方案）》明確，國(guó)道由“12射、28縱、30橫”共70條路線組成，總規(guī)模約11萬(wàn)公里；1992年，《國(guó)道主干線系統(tǒng)規(guī)劃》明確，國(guó)道主干線系統(tǒng)由“五縱七橫”12條國(guó)道主干線和公路主樞紐及信息系統(tǒng)構(gòu)成，總里程約3.5萬(wàn)公里。2004年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)的《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》明確，國(guó)家高速公路網(wǎng)由“7射、9縱、18橫”等路線組成，總規(guī)模約8.5萬(wàn)公里，計(jì)劃建成20年至30年；2013年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)交通運(yùn)輸部印發(fā)的《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年—2030年）》明確，國(guó)家公路網(wǎng)由普通國(guó)道和國(guó)家高速公路兩個(gè)路網(wǎng)層次構(gòu)成，規(guī)劃總規(guī)模40.1萬(wàn)公里。

　　我國(guó)從1989年建成第一條高速公路，到2013年通車總里程11.19萬(wàn)公里，成為世界上高速公路通車?yán)锍套疃嗟膰?guó)家。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，每個(gè)階段的收費(fèi)高速公路發(fā)展均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于規(guī)劃，而普通干線公路發(fā)展落后于規(guī)劃，由此造成公路行業(yè)發(fā)展的種種風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)不和諧現(xiàn)象。

　　公路發(fā)展面臨的問(wèn)題

　　“反者道之動(dòng)”，事物都包含著向相反方向轉(zhuǎn)化的規(guī)律是儒、釋、道三家共同的哲學(xué)命題。如同國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)土地、資源、環(huán)境等問(wèn)題一樣，公路（特別是高速公路）行業(yè)快速發(fā)展由于種種原因伴隨一系列問(wèn)題的發(fā)生。

　　行業(yè)的生存和發(fā)展問(wèn)題

　　包括外部政治、社會(huì)與市場(chǎng)環(huán)境問(wèn)題；內(nèi)部決策、管理與經(jīng)營(yíng)成本問(wèn)題；宏觀經(jīng)濟(jì)、融資與整體效益問(wèn)題等。

　　根據(jù)2013年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：“全國(guó)高速公路通車?yán)锍?0.44萬(wàn)公里，高速公路網(wǎng)日平均交通量為20998輛，日平均行駛量為229416萬(wàn)車公里”。按照現(xiàn)有收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)政策，假如收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)每公里0.5元，計(jì)算得出：每公里每日標(biāo)準(zhǔn)車流量為1.557萬(wàn)車次，路費(fèi)收入每年為284萬(wàn)元；假如每公里造價(jià)8000萬(wàn)元、采用銀行長(zhǎng)期貸款利率7%、收費(fèi)年限25年，計(jì)算得出運(yùn)營(yíng)期財(cái)務(wù)費(fèi)用為820萬(wàn)元。可見(jiàn)，高速公路整體行業(yè)投資虧損情況嚴(yán)重。之后公布的數(shù)字也顯示，2013年，全國(guó)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)總收入為3652億元，總支出為4313億元，其中近9成收入用于還債。2013年度，全國(guó)收費(fèi)公路整體虧損661億元。以廣東為例，廣東省公路運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)顯示，2013年共85個(gè)收費(fèi)路段（含4座獨(dú)立特大橋），高速公路總收費(fèi)里程5009.6公里，通行費(fèi)總收入3466192萬(wàn)元，平均每公里年路費(fèi)收入為691.9萬(wàn)元，行業(yè)總體虧損情況明顯。

　　另外，收費(fèi)公路管養(yǎng)成本費(fèi)用巨大。統(tǒng)計(jì)顯示，2013年，廣西高速公路總里程3197公里，通行費(fèi)收入總額為84.8億元，高速公路管養(yǎng)費(fèi)用總額為31.3億元，占通行費(fèi)收入的36.9%。可以窺見(jiàn)，公路投資整體虧損情況嚴(yán)重，整體行業(yè)生存狀況值得擔(dān)憂，必須進(jìn)行系統(tǒng)反思。

　　工程質(zhì)量和安全問(wèn)題

　　我國(guó)公路工程在規(guī)劃發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新及質(zhì)量安全各方面都取得了進(jìn)步，但在安全和質(zhì)量上仍然反映出突出問(wèn)題。從技術(shù)的角度分析，在我國(guó)或世界范圍均有成熟的建造技術(shù)，也有很多類似的成功工程范例，出現(xiàn)問(wèn)題的關(guān)鍵在于沒(méi)有把現(xiàn)有的工程建造技術(shù)應(yīng)用好。因此，反思工程質(zhì)量和安全問(wèn)題，需要培養(yǎng)工程人員共同的價(jià)值認(rèn)識(shí)并以此樹(shù)立正確的工程世界觀，同時(shí)對(duì)成功的工程管理經(jīng)驗(yàn)和建造技術(shù)進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)、應(yīng)用和推廣，這是解決工程質(zhì)量和安全問(wèn)題的關(guān)鍵。

　　公路工程管理的方法

　　關(guān)于公路物質(zhì)存在的本質(zhì)屬性到現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的探討，其目的就是為了尋找現(xiàn)有和未來(lái)適合于公路工程管理的基本方法，也就是通過(guò)公路物質(zhì)化條件下的公共社會(huì)性和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性及發(fā)展過(guò)程問(wèn)題特征的系統(tǒng)反思，探索公路工程造物、管物的方法，具體到公路工程的管理主體（經(jīng)營(yíng)者或工程師）就是認(rèn)識(shí)公路（世界觀）和管理公路的一般方法（方法論），這種方法叫做公路工程管理技術(shù)。

　　公路工程管理技術(shù)是指管理主體從公路規(guī)劃、組織、實(shí)施物質(zhì)化和物質(zhì)運(yùn)行過(guò)程，科學(xué)應(yīng)用建設(shè)與運(yùn)營(yíng)之規(guī)律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)終極目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)、方法與技巧。管理技術(shù)是系統(tǒng)解決公路工程問(wèn)題的方法論。

　　工程技術(shù)包括工程建造技術(shù)和工程管理技術(shù)，這里做簡(jiǎn)單的區(qū)分，對(duì)工程而言，工程建造技術(shù)是人類總結(jié)出來(lái)的科學(xué)知識(shí)或研究成果，是客觀實(shí)在的東西，建造技術(shù)用和不用，它都在那里；而工程管理技術(shù)則是如何用的問(wèn)題，是將工程建造技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)工程的方法。管理技術(shù)是管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程積累和體現(xiàn)出來(lái)的文化、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)及技巧，是科學(xué)應(yīng)用建造技術(shù)，并將建造技術(shù)轉(zhuǎn)化為實(shí)體工程的方法論。建造技術(shù)是管理技術(shù)的基本物質(zhì)載體，建造技術(shù)強(qiáng)調(diào)的是客觀存在的物質(zhì)性，管理技術(shù)強(qiáng)調(diào)的是主觀能動(dòng)性對(duì)文化、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)用及技巧。

　　公路工程的本質(zhì)屬性決定管理的基本方法（即工程管理技術(shù)），這種方法體現(xiàn)知識(shí)、技巧的主要內(nèi)容包括制度法則、執(zhí)行方法、控制方略，與我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)行政管理治理之“法”、“術(shù)”、“道”哲學(xué)思維相吻合。

　　“制度法則”是為達(dá)到某種目標(biāo)而訂立的執(zhí)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的辦法、規(guī)章之類的強(qiáng)制性制度，即“法”，其哲學(xué)含義是“守道全”。

　　（2）“執(zhí)行方法”是執(zhí)行者應(yīng)用法則的方法和管理者控制被管理者的方法和技巧。制度法令保持法律的穩(wěn)定性、連續(xù)性，切忌“朝令夕改”，“法也者，常者也”，執(zhí)行過(guò)程一方面強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一；另一方面強(qiáng)調(diào)責(zé)位名實(shí)的統(tǒng)一，并同時(shí)強(qiáng)調(diào)“信賞必罰”、“令出必行”，強(qiáng)化監(jiān)督。

　　“控制方略”是管理者通過(guò)文化、倫理、價(jià)值的行為管理而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法，即“道”，其哲學(xué)含義是“正德無(wú)為”。“道”講求疏導(dǎo)、控制、正德、無(wú)名、無(wú)為。“法”與“術(shù)”最大的區(qū)別是，“法莫如顯，而術(shù)不欲見(jiàn)”。“法”強(qiáng)調(diào)公開(kāi)、應(yīng)明文公布；“術(shù)”則應(yīng)當(dāng)潛藏胸中，擇機(jī)使用，不輕易示人。“道”強(qiáng)調(diào)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程管理者應(yīng)做到恩威并濟(jì)、執(zhí)行疏導(dǎo)與效果控制并重，強(qiáng)調(diào)“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”《論語(yǔ)·為政》，追求“道常無(wú)為而無(wú)不為”（《老子·道德經(jīng)》），使執(zhí)行者追求高質(zhì)量目標(biāo)成為常態(tài)化的活動(dòng)。

　　公路建設(shè)管理技術(shù)體系

　　伴隨行業(yè)快速發(fā)展，我國(guó)公路工程管理質(zhì)量和管理水平不斷提高，新的管理理念和管理方法不斷涌現(xiàn)。然而，由于公路工程的社會(huì)屬性和管理的開(kāi)放性，很多屬于工程管理技術(shù)范疇的管理理念、模式、手段、方法等更多時(shí)候處于片狀化而缺乏系統(tǒng)性的總結(jié)和繼承，優(yōu)秀工程管理只能做到“獨(dú)樂(lè)樂(lè)”而無(wú)法做到“眾樂(lè)樂(lè)”，并造成工程建設(shè)問(wèn)題的經(jīng)常性發(fā)生。因此，必須構(gòu)建一套系統(tǒng)的工程建設(shè)管理技術(shù)體系去幫助工程人員建立全壽命管理的工程世界觀和應(yīng)用好工程建造技術(shù)并掌握實(shí)現(xiàn)工程目標(biāo)的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、方法和技巧。

　　公路建設(shè)管理技術(shù)

　　公路建設(shè)管理技術(shù)按照工程管理技術(shù)的含義延伸，就是將公路工程建設(shè)的各種法律規(guī)章及建造技術(shù)和人力、物力、財(cái)力進(jìn)行合理配置，以達(dá)到公路建設(shè)預(yù)期目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)、方法、技巧，如格式化、程序化、合同化的管理技術(shù)等。按照規(guī)律及其相互關(guān)系，將系統(tǒng)化的公路建設(shè)管理技術(shù)稱為公路建設(shè)管理技術(shù)體系。

　　在公路工程建設(shè)過(guò)程，工程各項(xiàng)構(gòu)成要素的集成過(guò)程能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)依靠實(shí)現(xiàn)的方法、技巧、步驟及其執(zhí)行力和效果的有效控制，也就是說(shuō)，途徑的選取及決定最終能否達(dá)到既定的目標(biāo)依靠管理技術(shù)。公路工程建設(shè)管理活動(dòng)是一種綜合性的活動(dòng)，它能夠把各種工程要素和技術(shù)手段有機(jī)集成，構(gòu)建一套動(dòng)態(tài)運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)及執(zhí)行和控制程序，獲得一種特定的工程治理結(jié)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)整體性的目標(biāo)，這種治理結(jié)構(gòu)和治理體系的有機(jī)組合和系統(tǒng)運(yùn)行稱為公路建設(shè)管理技術(shù)的執(zhí)行控制體系，簡(jiǎn)稱執(zhí)行控制體系。

　　執(zhí)行控制體系的內(nèi)涵

　　執(zhí)行控制體系是將公路工程建設(shè)相關(guān)的各種構(gòu)成要素（人、財(cái)、物、技術(shù)及信息）及其相互聯(lián)系，按照規(guī)律合理配置，以實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)預(yù)期目標(biāo)的一整套管理理念、方法、手段、技巧。執(zhí)行控制體系是工程治理體系和治理能力的有機(jī)結(jié)合。使用習(xí)慣工程語(yǔ)言：執(zhí)行是指實(shí)施和實(shí)行管理計(jì)劃中規(guī)定的事項(xiàng)；控制是指通過(guò)事前預(yù)防、過(guò)程落實(shí)和事后考核來(lái)保障執(zhí)行效果、確保目標(biāo)計(jì)劃落實(shí)，并落實(shí)控制主體對(duì)工程建設(shè)的全過(guò)程管理和監(jiān)督；執(zhí)行控制就是執(zhí)行、管理、監(jiān)督的全過(guò)程。

　　執(zhí)行控制體系以目標(biāo)管理為核心，以預(yù)警預(yù)控、權(quán)責(zé)一致原理為依據(jù)，以系統(tǒng)化、合理化為準(zhǔn)則，以工程建設(shè)法律規(guī)章及建造技術(shù)為內(nèi)容，明確目標(biāo)管理中工程組織架構(gòu)主體的責(zé)任及義務(wù)，形成了合同化目標(biāo)管理規(guī)范、格式化管理內(nèi)容規(guī)范、程序化內(nèi)容運(yùn)行規(guī)范的核心管理技術(shù)，將工程建造技術(shù)自然融入于管理之中，實(shí)現(xiàn)了建造技術(shù)與管理技術(shù)的無(wú)縫對(duì)接。

　　執(zhí)行控制體系的運(yùn)行

　　為了保障執(zhí)行控制體系的有效運(yùn)行，將公路建設(shè)管理技術(shù)內(nèi)容的制度法則之“法”、執(zhí)行方法之“術(shù)”、控制方略之“道”，按照管理活動(dòng)的行為習(xí)慣及規(guī)律聯(lián)系予以系統(tǒng)化，并形成特定而普遍的管理技術(shù)內(nèi)容。

　　（1）公路建設(shè)管理之“法”就是將工程建造技術(shù)按照一定的規(guī)律和執(zhí)行法則變成系統(tǒng)的工程“字典”。在執(zhí)行控制體系中，通過(guò)清晰地界定參建主體的業(yè)務(wù)關(guān)系，將建造技術(shù)和管理技術(shù)的有機(jī)結(jié)合結(jié)合，以表格形式形成工程“字典”，形成執(zhí)行控制格式化管理技術(shù)。

　　（2）公路建設(shè)管理之“術(shù)”就是管理者實(shí)行法則和執(zhí)行者依照法則用好工程“字典”。在執(zhí)行控制體系中，通過(guò)教會(huì)執(zhí)行者使用工程“字典”的步驟和方法，形成工程實(shí)施細(xì)則，始終將“名、責(zé)、實(shí)”賦予每個(gè)任務(wù)主體，形成執(zhí)行控制程序化管理技術(shù)。

　　（3）公路建設(shè)管理之“道”就是通過(guò)“法”和“術(shù)”的學(xué)習(xí)和融會(huì)貫通形成的工程倫理觀、安全觀、質(zhì)量觀和工程文化。在執(zhí)行控制體系中，以契約精神為前提，按管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)要求細(xì)化建設(shè)法律、法規(guī)并制訂規(guī)范的管理制度，連同執(zhí)行控制格式化管理、程序化管理之內(nèi)容并入合同專用條款，形成執(zhí)行控制合同化管理技術(shù)。圍繞目標(biāo)管理，以文化為指導(dǎo)，以組織為保障，以信息化為手段，以格式化、程序化、合同化管理技術(shù)為核心，保證體系的高效運(yùn)行。

　　工程管理研究的始終

　　工程管理的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技巧始終于文化之繼承、應(yīng)用與發(fā)展。文化是指人類在社會(huì)歷史發(fā)展過(guò)程中所創(chuàng)造的所有物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富，是人類認(rèn)識(shí)自然過(guò)程一系列思想、習(xí)俗、規(guī)范和準(zhǔn)則的總和，是理論、實(shí)踐、本質(zhì)的有機(jī)結(jié)合體，是合乎人類習(xí)俗規(guī)范的行為表現(xiàn)。工程問(wèn)題的探討起于文化、終于文化，工程文化貫穿于工程管理的始終。

　　工程文化包括人類長(zhǎng)期工程實(shí)踐過(guò)程形成的被普遍認(rèn)可的工程價(jià)值觀和反映價(jià)值觀的習(xí)俗、規(guī)范、制度、準(zhǔn)則等精神文化總和，以及蘊(yùn)含于工程本體中有形的生命、質(zhì)量、歷史、藝術(shù)、品牌等物質(zhì)文化的總和。

　　公路工程管理在工程實(shí)踐的造物過(guò)程必須自始至終強(qiáng)調(diào)“合乎人類習(xí)俗規(guī)范”的行為表現(xiàn)，就是培養(yǎng)工程造物者樹(shù)立正確的工程觀，并在工程實(shí)踐中自覺(jué)遵守工程習(xí)俗、規(guī)范、制度，努力追求建設(shè)優(yōu)質(zhì)的精品工程成為常態(tài)的自覺(jué)行動(dòng)為率性之道，并以此為榮、為幸福、為鼓舞，從而實(shí)現(xiàn)公路工程建設(shè)與人倫、與天道的和諧統(tǒng)一。