我國(guó)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的問題分析及對(duì)策研究
●潘海鴻（杭州TRANBBS交通投資有限公司 杭州 310006）
摘要：傳統(tǒng)的單純依靠財(cái)政資金、交通規(guī)費(fèi)和信貸資金的籌資模式
已無法支撐新世紀(jì)大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須不斷拓展籌資渠道
，積極吸引社會(huì)資金的參與。在目前的條件下，公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是吸引
社會(huì)資金參與交通建設(shè)最為方便可行的途徑，也是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中相對(duì)
成熟的方式。對(duì)我國(guó)近年來在公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的主要問題進(jìn)行了
簡(jiǎn)要分析，并就如何進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)的公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作提出了若干
對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞：公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓；問題分析；對(duì)策建議
1 公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓問題的提出
“八五”期間，隨著國(guó)家“收費(fèi)還貸”政策的出臺(tái)，隨著一批高等級(jí)收
費(fèi)公路的出現(xiàn)，收費(fèi)公路在一定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)也隨之形成。在這一時(shí)
期，公路的建設(shè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，資金缺口與籌資壓力與日俱增。經(jīng)營(yíng)性
公路通過收費(fèi)，雖然可能逐步收回投資，且部分項(xiàng)目還有望取得合理回
報(bào)，但收回投資需要較長(zhǎng)的時(shí)間，在一定的期限內(nèi)建設(shè)資金仍然沉淀在
項(xiàng)目之中，無法快速循環(huán)再用于新的建設(shè)。這樣，一方面用于公路建設(shè)
（包括用于經(jīng)營(yíng)性公路）的資金不斷地大量沉淀，另一方面籌資的壓力
又在日益加大。如何盤活不斷沉淀下來的資金，緩解籌資壓力，加快交
通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，就成為一個(gè)重要的課題。交通系統(tǒng)根據(jù)經(jīng)營(yíng)性
公路有收費(fèi)機(jī)制，有可能收回投資并取得合理回報(bào)，對(duì)社會(huì)資金有一定
吸引力的實(shí)際，借鑒國(guó)外公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)
讓的思路，并逐步開始了經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的探索與嘗試。通過近十年的實(shí)踐
，在全國(guó)已成功地進(jìn)行了一批公路項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，有效地盤活了一
批公路資產(chǎn)，加快了公路建設(shè)的資金循環(huán)。由此，公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓逐
步得到了有關(guān)部門的重視，相關(guān)的政策規(guī)定也開始陸續(xù)出臺(tái)。
2 公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性
2．1 有收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制
收費(fèi)公路有收費(fèi)機(jī)制，如果收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)期限制定得恰當(dāng)，交通量有
一定的保障，則大多數(shù)收費(fèi)公路都能收回投資，并取得合理回報(bào)。
這是收費(fèi)公路能夠進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
2．2 有法可依
《公路法》第六章“收費(fèi)公路”中對(duì)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓已有原則的規(guī)定；
交通部也出臺(tái)了相應(yīng)的法規(guī)，專門對(duì)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)及其轉(zhuǎn)讓行為作了明確
界定，并制定了具體管理辦法，這為公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)。
2．3 收益能穩(wěn)定增長(zhǎng)的項(xiàng)目對(duì)穩(wěn)健型投資者有較大的吸引力
收費(fèi)公路建成后，經(jīng)過幾年的運(yùn)營(yíng)，交通量及其增長(zhǎng)趨勢(shì)就會(huì)較為穩(wěn)定
，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限確定后，項(xiàng)目的投資回報(bào)就能被較為準(zhǔn)確地測(cè)
定，在這種情況下轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)就能最大限度地降低投資風(fēng)險(xiǎn)。因此，收
費(fèi)公路中一些收益能穩(wěn)定增長(zhǎng)的項(xiàng)目就對(duì)國(guó)內(nèi)外穩(wěn)健型的投資者有較大
的吸引力。尤其在經(jīng)歷了亞洲金融風(fēng)暴、美國(guó)納斯達(dá)克暴跌、新經(jīng)濟(jì)中
一些神話的破滅后，人們對(duì)公路項(xiàng)目的價(jià)值又予以了重新認(rèn)識(shí)。隨著中
國(guó)經(jīng)濟(jì)今后進(jìn)一步持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)及中國(guó)即將加入WTO，都會(huì)為公路項(xiàng)
目效益的穩(wěn)定增長(zhǎng)提供更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也將為經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造良好
的外部環(huán)境。
2．4 有成功案例可供借鑒參考
國(guó)外早就有公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的成功案例，國(guó)內(nèi)各省市近年也進(jìn)行了不少
成功的嘗試。既有較大規(guī)模的國(guó)道高速公路，也有許多省道項(xiàng)目；既有
經(jīng)營(yíng)權(quán)的整體出讓，也有部分經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這些案例都為今后的操作提供了可供
借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
3 公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作中存在的主要問題
我國(guó)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓工作起步于“八五”中期，迄今已有不少成功的
案例。交通部TRANBBS規(guī)劃研究院曾對(duì)利用公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式引進(jìn)外資的情況
作過調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示全國(guó)較早地完成公路經(jīng)營(yíng)權(quán)向外商轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目
已超過10個(gè)，其中較典型的如山東濟(jì)南青島高速公路、陜西西安臨潼高
速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五”、“九五”期間也對(duì)
公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓工作進(jìn)行了積極的探索，至“九五”期末，已有8條
省道或特大橋進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，在籌措到建設(shè)資金，盤活公路存量
資產(chǎn)的同時(shí)，也拓寬了籌資渠道，加快了資金周轉(zhuǎn)，促進(jìn)了交通建設(shè)事
業(yè)的發(fā)展。但就總體而言，我國(guó)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓工作仍處于探索和起
步階段，還存在著較多的問題，這主要有如下表現(xiàn)。
3．1 政府有關(guān)部門認(rèn)識(shí)不一 對(duì)推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓較為謹(jǐn)慎
國(guó)家“收費(fèi)還貸”政策的出臺(tái)，有效地調(diào)動(dòng)了多方籌資建路的積極性，
大大加快了我國(guó)公路建設(shè)的步伐。但各地在執(zhí)行國(guó)家收費(fèi)還貸的政策時(shí)
，也出現(xiàn)了一些偏差，致使部分地區(qū)收費(fèi)公路項(xiàng)目過多過濫，甚至出現(xiàn)
了“關(guān)卡林立”和“行路難”的情況，嚴(yán)重?fù)p害了這些地區(qū)的社會(huì)形象
與投資環(huán)境。對(duì)此，國(guó)家多次明令清理整頓。各地政府積極貫徹國(guó)家的
有關(guān)精神，合并了一些過密的站點(diǎn)，撤消了一些已還清貸款的項(xiàng)目。鑒
于此，政府有關(guān)部門也希望今后的收費(fèi)公路一旦還清了貸款都能迅速撤
消。但是收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)如果轉(zhuǎn)讓，在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)就不能撤消。在這種
情況下，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是否會(huì)造成收費(fèi)站點(diǎn)過多，不易控制？政
府有關(guān)部門對(duì)此心存疑慮，對(duì)推進(jìn)公路項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓就十分謹(jǐn)慎，
在無形中已影響了這項(xiàng)工作的開展。
3．2 多頭審批 程序不規(guī)范 標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
符合條件的公路項(xiàng)目，其轉(zhuǎn)讓審批程序通常包括多個(gè)環(huán)節(jié)。一般為先由
市以上交通主管部門牽頭，根據(jù)轉(zhuǎn)讓意向報(bào)省級(jí)政府及國(guó)資局評(píng)估立項(xiàng)
，立項(xiàng)批準(zhǔn)后，進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，資產(chǎn)評(píng)估的結(jié)果再報(bào)國(guó)資局認(rèn)可批準(zhǔn)，
然后作為轉(zhuǎn)讓談判的底線或作價(jià)依據(jù)。當(dāng)轉(zhuǎn)讓
方案經(jīng)協(xié)商談判商定后，再報(bào)省級(jí)政府審批。由于公路項(xiàng)目投資規(guī)模普
遍較大，多屬于限上項(xiàng)目，且可能涉及外資。因此，審批時(shí)，除交通部
門外還涉及計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)、經(jīng)貿(mào)委、工商等多家部門，環(huán)節(jié)較多、時(shí)間
較長(zhǎng)，這些都在一定程序上影響了這項(xiàng)工作的開展。如果是國(guó)道項(xiàng)目或
含有中央投資的項(xiàng)目還需報(bào)交通部審批，時(shí)間更長(zhǎng)。加之在立項(xiàng)審批的
過程中，在審批的多個(gè)環(huán)節(jié)中，尚存在著程序不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)
象。如《公路法》規(guī)定國(guó)道收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)報(bào)交通部審批，國(guó)道以外的收
費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓報(bào)省、自治區(qū)、直轄市政府審批，而交通部1996年9號(hào)令中規(guī)
定凡含有中央車購(gòu)附加費(fèi)或中央財(cái)政性資金的公路也需報(bào)交通部審批。
這些不一致的現(xiàn)象也同樣影響著經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作的開展。
3．3 相關(guān)政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性
在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中，部分地方政府出于盡快收回投資，籌集資金的
需要，曾作出了一些承諾或出臺(tái)了若干優(yōu)惠政策。但由于宏觀政策變化
等因素，這些承諾或政策隨后難以兌現(xiàn)或完全兌現(xiàn)。如浙江省部分地市
在“九五”中期進(jìn)行公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，由于正值利率高峰，加之急需
資金，故地方政府曾向受讓方承諾了較高的固定回報(bào)。但隨著國(guó)家“不
容許固定回報(bào)政策”的出臺(tái)，原先的承諾到兌現(xiàn)時(shí)就遇到了困難。尤其
是其中若干項(xiàng)目本身效益較為一般，運(yùn)營(yíng)過程中也難以支付過高的固定
回報(bào)。不得已上述項(xiàng)目的地方政府提出了將固定回報(bào)變更為按股分紅的
建議。但前后兩者差距過大，受讓方無法接受，進(jìn)而要求退出，客觀上
已影響了項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。
3．4 部分地區(qū)公路項(xiàng)目的投資環(huán)境有待改善
在部分地區(qū)，政府對(duì)待公路項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓存在著短期行為。在融資
形勢(shì)較緊，急需引資時(shí)，尚較注意投資環(huán)境的改善與維護(hù)，一旦融資環(huán)
境相對(duì)寬松，對(duì)資金的需求不十分緊迫時(shí)，就不太重視投資環(huán)境的改善
與維護(hù)，原先承諾的優(yōu)惠政策開始打折，一些損害業(yè)主利益的事件也會(huì)
不時(shí)發(fā)生。如市縣政府系統(tǒng)的車輛辦免費(fèi)證，公交車不收費(fèi)，附近村民
辦月票，對(duì)當(dāng)?shù)剀囕v逃費(fèi)不敢采取有力措施等。這些現(xiàn)象都不同程度地
損害了當(dāng)?shù)毓方ㄔO(shè)的投資環(huán)境。
3．5 交通發(fā)展
[1][2][3]下一頁
[NextPage]
$False$
